▲立法院第10屆修憲委員會首場公聽會。（圖／記者屠惠剛攝）
● 姚孟昌／天主教輔仁大學學士後法律學系助理教授
一、憲法是最大共識
《憲法》是全體公民為建立國家、組成政府所形成的最大共識，無論透過修憲或制憲方式建立新憲，只要基於國民主權以及符合自由民主憲政原理，均無不可。
1、《憲法》正當性與規範效力源於人民。當人民發現《憲法》與他們的幸福相牴觸時，即有權修改或廢除該《憲法》規定，重新制定新憲。唯有兩千三百萬台灣人民擁有變動台灣憲政秩序的唯一權力，各國應尊重台灣人民的自決權利與主權作為。
2、 無論總統或是立法委員既然承受人民付託，有促成人民意志充分實踐的責任。人民無論選擇以修憲或是制憲方式建立新憲，政府皆應積極協助而非消極推託甚至阻礙人民意志實現。
3、憲改不應淪為一黨修憲，也不應是任何一黨即可阻擋修憲。當立法院已經成為修憲唯一機關，若因修憲案未取得公民複決同意而修憲失敗，尚可解釋為多數人民希望維持現行體制。若修憲失敗係因立法院無法提出修憲案，筆者認為凡有實力阻擋修憲案通過的政黨應負最大責任。
▲國民黨團召開「朝野修憲不是兒戲 民進黨多數還在霸凌」記者會。作者指出，無論是一黨修憲或是一黨擋修憲都是要避免的現象。（圖／記者屠惠剛攝）
4、現行憲政體制先天欠缺民主正當性，後天又因戒嚴與臨時體制形同具文。
1990年後七次修憲固然促成台灣民主化，卻未釐清政府體制、未能使《憲法》人權篇章符合時代潮流、亦尚未確立以台灣為主體的國家定位。台灣人民希望擁有一部能確立台灣主權獨立、釐明政府分權制衡、滿足人權保障期待以及提升政府效能的《憲法》。既然朝野政黨均認為修改《憲法》有其必要，立法院諸位委員應負責任地協助人民凝聚共識、完成新憲草案，交付全體台灣人民複決。
5、正如同美國開國先賢John Adams提醒，《憲法》是為一群擁有信念與道德的人民所制定，也是由有同樣信念與道德的人民所擁有與守護。
人民是《憲法》的主人，當人民行使制憲或修憲權時，僅受公民理性與憲政原理的約束。正如司法院釋字第499號宣示的原則：「無論修憲與制憲，程序上必須公開、透明與合乎民主程序；內容不得違反自由民主憲政秩序的根本原則，諸如國民主權、人性尊嚴與基本權利至上、權力分立制衡原則等。」
二、 憲政改革的意義、終極目標與階段性目標
1、憲政改革的意義在於令國家法律秩序與時俱進，國民全體藉修憲或制憲更新既有憲政體制的民主正當性。故現代國家一般每隔20年，即啟動修憲程序，除檢視《憲法》運作良窳，也令新世代參與憲政秩序的形成。
2、憲政改革的終極目標乃是確立台灣為正常國家，消除當前各種不正常的國家現象，諸如「國際關係不正常」、「憲政體制不正常」、「國家認同不正常」、「社會公義不正常」等。人民透過憲改彰顯台灣作為一個主權國家應有的國際地位、參與國際社會的責任與權利、確立人民捍衛憲政體制、國家領土完整與主權獨立的責任。
3、修憲的階段性目標為釐清憲法文本應有體例，提升政府效能、促進國家永續發展與充分保障人民各項權利，特別是落實對少數與弱勢群體的保障。
4、經由人民與國會協力修憲乃至於制定新憲，其意義與效力絕對超過透過司法解釋、憲政慣例或立法所欲達成的憲政變遷。有助於使人民對《憲法》有感，成為《憲法》的主人與捍衛者。
三、修憲全民關注 小黨聲音隱沒危機
修憲委員會除協助委員議事，更應促成全民一起關切修憲議程。人民透過委員會協助能充分近用各項資訊。立法院也須確保修憲程序上符合效率、公開、廣泛參與、尊重少數等原則。
1、修憲應慎重為之，然而慎重並非毫無作為或消極以對。有論者提到當前人民對於憲改無感。筆者認為人民並非無感，而是對長期以來對朝野政黨假憲改之名為政治操作的無奈。如今立法院修憲委員會既然成立，自應積極為院會審議以及之後的公民複決作出貢獻，切勿再蹈前兩屆一事無成的覆轍。公聽會是集結各界意見、妥當討論必要的過程，不應草率過場。立法院應多辦幾場公聽會，廣邀各界參與討論。
2、修憲委員會幕僚應妥善整理所有委員提案，分門別類。法制局應事先完成各提案的分析評估，提出專業意見給委員會與全民參考。
3、在修憲程序中，在野小黨如民眾黨、時代力量、台灣基進或無黨籍委員僅能被動參與。人民更只能旁觀，坐等立法院提出修憲案後的複決。筆者擔心修憲過程會因大黨的惡意杯葛或匆促表決，造成小黨無從參與、多元觀點無從呈現。若造成小黨最後陷入為大黨修憲案背書或黯然退出修憲的兩難，是非常遺憾的事。確保修憲程序公開透明、理性且廣泛討論且能納入各界意見是爭取人民支持修憲案的關鍵。
▲立法院舉行修憲公聽會，動保團體也舉行「立院開修憲公聽會 不能沒有動物的聲音」記者會發聲。（圖／記者屠惠剛攝）
四、當前已達「憲法時刻」？最迫切之修憲課題為何？
1、自1990年代啟動民主化歷程後，全面憲政改革早應完成。
2005年公投入憲後，當時執政黨即著手第二階段憲改，終未完成。
2014年太陽花運動後，國人期待憲政革新就此展開。2015年第八屆立法院成立「修憲委員會」，在該屆第七會期歷經十次公聽會與十一次委員會會議後，多達二十八本委員修憲提案，最終無一進入院會。
2016年初第九屆立法院開議後，立委提出之《憲法》修正案共計十八案，其中七案與公民權相關，所有議案在一讀後未再進行審查直到屆期結束。
陳水扁總統、馬英九總統與蔡英文總統任內均呼籲憲政改造。根據民意調查，七成以上的國人要求制定一部符合台灣現狀的新《憲法》。此次修憲提案已有75案， 可見委員期待修憲有成更為殷切。可見「憲政時刻」早已來到，立法院不應延宕修憲時程。
▲台灣需要一部符合台灣現況的《憲法》，作者呼籲立法院積極排程。圖為立法院第10屆修憲委員會首場公聽會，出席立委學者專家合影。（圖／記者屠惠剛攝）
2、1990年代初七次修憲後，憲政體制更加紊亂。當前台灣憲政問題重重，包括：
（1）《憲法》民主正當性不足，未能充分體現國民主權原則；
（2） 憲政機制設計與運作失當，無法確保責任政治與分權制衡；
（3）人權保障機制不足、基本人權篇章亟待擴充；
（4）國會體制亟需改革，避免國會肥大與立法委員濫權自利；
（5）地方自治必須落實、對於政府層級與行政區劃的設計未能平衡地域發展；
（6）原住民族自治制度有待入憲；
（7）修憲門檻過高。而最關鍵的問題在於國家定位不明，與中國關係不清。凡此均無法透過司法解釋或立法解決。立法院在此次修憲同時，也應籌謀下次修憲時程。
3、許多修憲提案採取增修條文模式，並不不符合1947年《憲法》的修憲模式，也悖離各國修憲通例。現行《憲法》多年前已被譏為「違章建築」，現今《憲法》恐怕已成為「危樓」。筆者認為此次修憲應揚棄1990年時為維持「中華民國憲法代表法統」而創出的「憲法增修」條文模式。修憲應直接在本文中進行修改。
五、對於「十八歲公民權」修憲提案的個人建議
筆者建議直接修改中華民國《憲法》第130條為：「中華民國國民年滿18歲者，有依法選舉、罷免、創制、複決與參加公民投票之權。除本憲法及法律別有規定者外，年滿20歲者，有被選舉之權。」
▲下修投票權年紀是目前積極討論的議題。（圖／路透）
六、針對修憲提案中有關政府體制、權力分立與國會職權的修憲建議
1、政府體制應朝向總統制方向設計，無須再行納入內閣制之閣揆同意權等規定。總統既然肩負國家元首與行政首長之責，其職權以及與各行政部會的關係應透過修憲予以明確訂定。
2、現行「五院體制」應依照三權分立機制全面調整。考試權納入行政權，監察權則劃歸國會。惟因恐立法院職權過大，現行113席的規模無法負荷且欠缺制衡。筆者建議應仿效美國憲政體制在我國國會設置兩院，彼此分工制衡。國會議員席次、權限與選制應在全盤檢討後提出完整憲改版本。
3、國會調查權與聽證制度應在《憲法》中明訂。
4、現行修憲程序中立法院提出修正案與全體選民複決通過門檻均應降低。建議應增訂公民修憲創制程序。
5、設立有關國家參與國際組織或履行國際責任之決策應交付公民投票。
七、本次修憲最無爭議且各黨皆為關切的課題
1、筆者認為除「公民權行使年齡下調」外，有關「環境生態永續」與「動物福利保障」應是本次修憲最無爭議且各黨皆為關切的課題。
2、人權條款入憲也值得修憲委員會努力落實。
八、立法院目標：更全面的修憲早案
此次修憲不應是本屆絕響。無論成功與否，本屆立法院有責任為台灣憲政體制革新作出更大的努力與貢獻。企盼立法院下一個目標應是提出一個更全面、更周延的修憲草案，送請國人在2024年大選時進行公民複決。
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